Door Henk Krijnen
Het nieuwste rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte (SBR), halverwege 2025 gepubliceerd, speelt een sleutelrol in de huidige formatie. Het leest als een technisch document, maar fungeert ondertussen als politieke grenspaal.
De titel – De toekomst begint nu – laat weinig aan de verbeelding over. De boodschap is urgent, de toon op het ongeduldige af. Volgens de Studiegroep wordt Nederland geconfronteerd met een opeenhoping van problemen die de overheidsfinanciën onder steeds grotere druk zetten. De vergrijzing jaagt de kosten voor zorg en sociale zekerheid op, terwijl tegelijkertijd extra middelen nodig zijn voor defensie, klimaatbeleid, de stikstofaanpak en woningbouw. En nee, het gaat hier niet om tijdelijke pieken. Het gaat om uitgaven die structureel van aard zijn en zich niet laten dempen met incidentele meevallers of eenmalige ingrepen.
(Bron: Rijksoverheid, Omslag van het rapport)
Daarom moet in de komende vijf jaar worden toegewerkt naar een beperking van de overheidsuitgaven van ongeveer zeven miljard euro per jaar. De inzet van deze financiële operatie is een begrotingstekort van ongeveer twee procent van het bruto binnenlands product. Dit streefcijfer ligt bewust ruim onder de Europese norm van drie procent. Deze zelfgekozen marge is volgens de Studiegroep cruciaal: alleen zo kan de overheid in economisch slechtere tijden reageren zonder onmiddellijk te vervallen in noodmaatregelen of abrupte bezuinigingen. Het uiteindelijke doel is stabilisatie van de staatsschuld en versterking van de financiële weerbaarheid. Wie kan daarop tegen zijn?
Niet alleen snijden, ook hervormen
Gezegd moet worden: de Studiegroep benadrukt dat het niet uitsluitend een kwestie is van botweg snijden. Minstens zo belangrijk zijn hervormingen die de uitgavengroei afremmen en het belastingstelsel toekomstbestendiger moeten maken. Daarbij wijst het rapport op het heroverwegen van vergrijzingsgevoelige regelingen, het beter beheersen van zorgkosten en een eerlijkere verdeling van lasten. Een ander doel is het verschuiven van belastingen weg van arbeid richting consumptie, vermogen en kapitaal, zodat arbeidsparticipatie en economische groei minder worden belemmerd.
Een terugkerend thema is de noodzaak van prioritering. Niet alle maatschappelijke wensen kunnen gelijktijdig worden gefinancierd zonder de financiële stabiliteit in gevaar te brengen, aldus het strenge advies. Politici worden opgeroepen ondubbelzinnige keuzes te maken en deze goed te onderbouwen. Het kabinet wordt op het hart gedrukt om stevig de teugels in handen te nemen door zichzelf strakke begrotingsregels op te leggen.
De kernboodschap van het SBR-rapport is helder: de ruimte in de overheidsfinanciën is beperkter dan vaak wordt aangenomen. Wie nu geen keuzes maakt, schuift de rekening door naar volgende generaties. De toekomst, zo stelt de Studiegroep, begint niet morgen, maar nu.
(Bron: infographic uit ‘De toekomst begint nu’)
Alles klopt – binnen het model
Wie het rapport leest, betreedt een afgesloten ruimte. De tabellen zijn netjes, de aannames consistent, de redeneringen sluitend. Marges zijn berekend, bandbreedtes verkend. Binnen het eigen raamwerk klopt alles.
Maar buiten dat raamwerk woedt een andere werkelijkheid. De klimaatcrisis, vastlopende publieke diensten, woningnood en structurele personeelstekorten dringen nauwelijks door tot het rekenmodel dat bepaalt wat als verantwoord beleid geldt. De complexiteit van de samenleving wordt herleid tot beheersbare grootheden.
De Studiegroep presenteert zich nadrukkelijk niet als politiek orgaan. Ze adviseert, ze oordeelt niet; ze rekent, weegt en waarschuwt. Maar wie vastlegt wat telt als begrotingsruimte, bepaalt tegelijk welke politieke keuzes denkbaar zijn en welke bij voorbaat buiten de orde worden geplaatst.
Wat niet wordt meegerekend
Het uitgangspunt is vertrouwd: houd de overheidsfinanciën robuust, bouw buffers op, wees terughoudend met structurele uitgaven. Schuld is een risico dat beheerst moet worden. Investeringen zijn belangrijk, zolang zij het begrotingskader niet ondermijnen. De Europese regels fungeren daarbij als ankerpunt.
Sinds de jaren negentig – toen Wim Kok en Gerrit Zalm de architecten waren van dit strakke financiële beleid – geldt deze benadering als teken van bestuurlijke volwassenheid. De staat moet betrouwbaar zijn, voorspelbaar, beheerst.
In haar zelfverklaarde neutraliteit schuilt het gezag van de Studiegroep. Die neutraliteit is niet alleen haar kracht, het is ook haar zwakte. Achter de schijn van objectiviteit gaat een specifieke denkwereld schuil, waarin financiële risico’s slechts op een beperkte wijze worden gedefinieerd. Maatschappelijke achterstanden verschijnen als beleidsopgaven, niet als macro-economische dreigingen. Ongelijkheid wordt genoemd, maar niet meegenomen in de analyse van financiële houdbaarheid. Klimaatkosten worden erkend, vooral als toekomstige uitgaven, niet als huidige schade. Kortom, belangrijke maatschappelijke risico’s en hun financiële gevolgen worden niet meegerekend.
Internationale kritiek op begrotingsdenken
De afgelopen vijftien jaar is internationaal een groeiende kritiek ontstaan op precies dit type begrotingsdenken. Economen als Olivier Blanchard, Mariana Mazzucato, Thomas Piketty en Stephany Kelton hebben, elk vanuit een eigen invalshoek, laten zien dat klassieke begrotingskaders tekortschieten in een economie van lage rente, sterke ongelijkheid en grote transitieopgaven.
Olivier Blanchard, voormalig hoofdeconoom van het IMF, doorbrak een moreel taboe door te stellen dat overheidsschuld fundamenteel anders moet worden beoordeeld als de rente langdurig lager ligt dan de economische groei. In dat geval is de schuld van de overheid geen budgettaire last. Ze is dan ook geen tikkende tijdbom maar een hefboom voor toekomstgericht beleid. De relevante vraag is niet hoe snel de schuldquote daalt, maar waarvoor de schuld wordt aangegaan – en welke kosten het alternatief van niets doen met zich meebrengt. Deze redenering haalde het schulddiscours uit de sfeer van morele geboden en politieke terughoudendheid. Het aangaan van schuld werd zo geen teken van falen, maar een beleidskeuze.
Mariana Mazzucato verlegde de kritiek van schuld naar waarde. In het dominante begrotingsdenken geldt de staat primair als kostenpost. Het punt is niet hoe groot of hoe klein de staat is. Het gaat om de cruciale rol van de overheid in het proces van economische waardecreatie. Investeringen in onderwijs, zorg of klimaat tellen boekhoudkundig hetzelfde als consumptieve uitgaven, terwijl hun maatschappelijke opbrengsten buiten beeld blijven. Wat niet rendeert binnen het spreadsheet, verdwijnt aldus uit de politieke verbeelding.
Thomas Piketty richtte de aandacht op de verdelingseffecten van begrotingsdiscipline. Ongelijkheid is naar zijn mening mede het gevolg van politieke en ideologische keuzes. In de praktijk werkt begrotingsdiscipline vaak regressief: publieke uitgaven staan onder druk, terwijl vermogens en kapitaalinkomens relatief worden ontzien. Ongelijkheid wordt zo niet alleen een sociaal probleem, maar ook een macro-economisch risico.
Econoom Stephanie Kelton keerde zich met haar succesvolle boek ‘De mythe van de staatschuld’ tegen het gangbare denken over overheidsschulden. Zij betoogt dat landen met een eigen, soevereine munt niet failliet kunnen gaan zoals huishoudens of bedrijven, omdat zij zelf het geld in omloop brengen waarmee die schulden worden betaald. Begrotingstekorten zijn volgens haar daarom niet per definitie problematisch. Ze zijn zelfs noodzakelijk voor een goed functionerende economie. Kelton verwerpt het idee dat staatsschuld automatisch een last vormt voor toekomstige generaties of moet worden behandeld als een particuliere lening. Belastingen dienen in het gangbare economische denken niet primair om overheidsuitgaven te financieren, maar om inflatie te beheersen en economisch gedrag te sturen. De werkelijke grens aan publieke bestedingen ligt bij de reële capaciteit van de economie: beschikbare arbeid, productiemiddelen en grondstoffen. Werkloosheid ziet Kelton als een teken van onvoldoende overheidsuitgaven.
(Bron: website Ambo|Anthos uitgevers)
Nederlandse tegenstemmen
Ook in Nederland stuit de eenzijdige benadering van de SBR steeds vaker op kritiek. Irene van Staveren laat zien hoe publieke waarde systematisch wordt onderschat in economische modellen: wat deze modellen niet zichtbaar maken, telt politiek vaak niet mee – en dat zijn juist publieke en sociale waarden. Arnoud Boot benadrukt vanuit de financiële economie de onmisbare rol van de overheid bij grote transities. Juist dan is een actor nodig die risico’s kan dragen waar markten voor terugschrikken. Dat botst met een kader waarin risico’s vooral vermeden moeten worden.
Coen Teulings wijst erop dat in een omgeving van lage rente schuldreductie vaak minder rationeel is dan investeren in menselijk en fysiek kapitaal. Bas Jacobs gaat verder en stelt dat bezuinigen bij lage rente geen voorzichtigheid is maar kortzichtigheid. Stelselmatig onderinvesteren in onderwijs, infrastructuur en innovatie kan de groei juist ondermijnen. Historisch econoom Bas van Bavel plaatst deze analyse in een langere tijdslijn. Markteconomieën worden instabiel zodra rijkdom zich ophoopt bij een kleine groep. Voor de overheid wordt het daardoor moeilijker om tegenwicht te bieden terwijl publieke investeringen meer en meer in het gedrang komen. Uit zijn historisch onderzoek blijkt dat samenlevingen die begrotingsruimte gebruiken om ongelijkheid te beperken economisch veerkrachtiger blijven. Staatsschuld is voor Van Bavel dus niet het kernprobleem, maar de vraag of de overheid haar financiële ruimte inzet om marktmacht te corrigeren of juist te laten groeien.
Publieke investeringen zijn onmisbaar voor de toekomstige economische groei van Nederland, maar het huidige begrotingsbeleid staat die investeringen vaak in de weg, zo redeneren ook Inge van Dijk, huidig CDA-Kamerlid, en Rosalinde Kranenburg, beleidsmedewerker financiën bij diezelfde partij, in een opvallend artikel uit medio 2025. In de bestaande begrotingsregels worden investeringen behandeld als gewone uitgaven, waardoor ze bij bezuinigingen al snel het kind van de rekening zijn. Dat is problematisch, omdat publieke investeringen juist op lange termijn rendement opleveren en bijdragen aan een sterker verdienvermogen. De auteurs pleiten daarom voor een herziening van het begrotingsbeleid, waarin investeringen een eigen en herkenbare plaats krijgen. Meer ruimte voor anticyclisch beleid moet ervoor zorgen dat de overheid ook in economisch mindere tijden kan blijven investeren. Daarnaast zou beschikbare budgetruimte, zoals meevallers en onderuitputting, automatisch moeten worden ingezet voor langetermijnprojecten. Een overstap naar een baten-lastenstelsel kan helpen om de kosten en opbrengsten van investeringen beter zichtbaar te maken. Ook bieden de aangepaste Europese begrotingsregels kansen om investeringen toe te staan die de schuldpositie op lange termijn verbeteren. Zonder duidelijke prioriteiten en structurele aanpassingen blijft Nederland achter met te lage publieke investeringen en worden kansen voor toekomstige groei gemist, is de ietwat provocerende stelling van beide aan het CDA gelieerde auteurs.
Begrotingsruimte als politiek strijdpunt
De analyse van de Studiegroep steunt op een boekhoudkundige en beperkte definitie van financiële risico’s. Maatschappelijke risico’s worden wel genoemd maar krijgen geen plek in de berekeningen. Publieke waarde, langetermijnopbrengsten, verdelingsvraagstukken – over deze onderwerpen gaat het nauwelijks.
(Bron: LinkedIn-profiel van Bas van den Dungen, voorzitter van de SBR)
Wie bepaalt hoe er wordt gerekend? Dat is de kernvraag. Begrotingsruimte is geen natuurgegeven, het is een maatschappelijke afspraak. Pas wanneer ook het begrotingskader zelf onderwerp wordt van politiek debat en kritisch wordt bekeken, kan begrotingsruimte doen wat het in principe kan: toekomst mogelijk maken.
Er is nog een wereld te winnen voor progressieve economen en politieke partijen. In de eerste plaats aan de formatietafel. Of zij een gewillig oor zullen vinden bij de minderheidscoalitie die momenteel in de maak is, is de vraag. Er zijn tekenen dat het CDA en D66 soepeler met de starre begrotingsregels willen omgaan, zo kan afgeleid worden uit het formatieakkoord dat zij gezamenlijk sloten. Maar geldt dit ook voor de VVD? Vooralsnog lijkt het conservatieve economische denken de overhand te hebben.
Lees ook
Interessant
Blanchard, O. (2019). Public Debt and Low Interest Rates. American Economic Review, 109(4), 1197–1229.
Boot, A., & Van Wijnbergen, S. (2021). Publieke investeringen en marktwerking. Economisch-Statistische Berichten, 106(4798).
Kelton, S. (2021). De mythe van de staatsschuld. Op weg naar een nieuwe economie. Ambo|Anthos uitgevers.
Mazzucato, M. (2018). The Value of Everything: Making and Taking in the Global Economy. London: Allen Lane.
Inge van Dijk en Rosalinde Kranenborg:
Meer publiek investeren vergt aanpassing van het begrotingsbeleid – ESB
Bas Jacobs:
Piketty, T. (2020). Capital and Ideology. Cambridge, MA: Harvard University Press. Nederlandse vertaling: Piketty, T. (2023). Kapitaal en ideologie. Uitgeverij De Geus.
Teulings, C., & De Vries, C. (2020). Rente, schuld en economische groei. Economisch-Statistische Berichten, 105(4786). Ook relevant: Staatsschuld-ESB.pdf.
Van Bavel, B. (2016). The Invisible Hand? How Market Economies Have Emerged and Declined Since AD 500. Oxford: Oxford University Press. Nederlandse vertaling: Van Bavel, B. (2018). De onzichtbare hand. Hoe markteconomieën opkomen en neergaan. Uitgeverij Prometheus.
“De vrije markt bestaat helemaal niet” | #1771 Irene van Staveren